La descentralización en Colombia necesita dar capacidades y no solo dinero

Este es un espacio de debate que no compromete la opinión de La Silla Vacía ni de sus aliados. Columna escrita por Vanessa Andrea Suelt Cock, columnista invitada. Desde hace seis años, en mis clases de organización administrativa y territorial del Estado, les pido a los estudiantes que realicen exposiciones sobre problemas territoriales. Al comienzo, muchos llegan con escepticismo frente a la relación entre esos problemas y el diseño del Estado colombiano. Pero a medida que avanzan las presentaciones, aparece una evidencia difícil de negar. Buena parte de las dificultades territoriales no son hechos aislados, sino expresiones concretas del centralismo histórico y de una descentralización que no terminó de construir capacidades reales. En esas clases han aparecido problemas de infraestructura escolar en el Chocó, dificultades derivadas de la no certificación de municipios de quinta y sexta categoría, conflictos por el agua y la protección de páramos, déficits de infraestructura vial, deforestación, presencia de actores ilegales en territorios étnicos y baja capacidad para generar ingresos propios o agregar valor a la producción campesina. Estas problemáticas parecen dispersas, pero no lo son. Cuando se miran en conjunto, muestran una misma foto. Se trata de la concentración de riqueza, mercado, infraestructura y decisiones públicas en unas pocas zonas del país. El DNP ha mostrado que las aglomeraciones urbanas concentran una parte decisiva del PIB y de la población urbana, lo que confirma que el problema territorial no es solo jurídico, sino también económico e institucional (DNP, Observatorio del Sistema de Ciudades, 2025). Por eso, suelo invitar a los estudiantes a mirar la foto territorial del país al inicio de la descentralización y volver a mirar esa misma foto más de treinta años después. La pregunta aparece sola. ¿Qué tanto cambió? Muchos departamentos y municipios con mayores niveles de pobreza monetaria, menor acceso a servicios públicos, baja infraestructura y pocas oportunidades económicas siguen siendo los mismos. El Dane reportó que, en 2024, Chocó y La Guajira continuaban entre los departamentos con mayor pobreza monetaria, mientras Cundinamarca y Caldas registraban los niveles más bajos (Dane, 2025). Entonces surgen varias preguntas. ¿Fracasó la descentralización propuesta por la Constitución de 1991? ¿Se mantuvieron o se agravaron las brechas territoriales? No creo que la respuesta deba ser simplemente que la descentralización fracasó. Esa sería una afirmación demasiado absoluta. La descentralización abrió caminos importantes, entre ellos la elección popular de alcaldes desde 1986, la elección de gobernadores en 1991, el reconocimiento de la autonomía territorial y la distribución de competencias (Constitución Política, arts. 1, 287, 288 y 311; Suelt Cock, 2008). Pero esa promesa quedó incompleta. En muchos casos, la autonomía se reconoció en el papel, pero no se acompañó de las capacidades fiscales, administrativas, técnicas y políticas necesarias para ejercerla. Frente a esas limitaciones, distintos gobiernos optaron por fórmulas de recentralización. Se modificaron los sistemas de financiación territorial y se redujo el margen de decisión de departamentos y municipios. En el Sistema General de Participaciones, las entidades territoriales terminaron participando en un porcentaje mucho menor de los ingresos corrientes de la Nación frente a lo previsto inicialmente. Con las regalías también se transformó la relación entre territorios productores, afectación ambiental e inversión directa (Actos Legislativos 01 de 2001, 04 de 2007 y 05 de 2011; Misión de Descentralización, 2024). Esa apuesta por la recentralización, sostenida en argumentos de racionalidad fiscal, disciplina presupuestal y control del gasto, no logró corregir la desigualdad territorial. La foto siguió mostrando una centralidad con mayor capacidad económica, política e institucional, y una periferia con menor infraestructura, menor presencia estatal efectiva, menor capacidad fiscal y menos posibilidades de definir su propio proyecto de desarrollo. El problema no es únicamente cuánto dinero se transfiere, sino qué capacidad tienen los territorios para decidir, planear y sostener políticas públicas. La Misión de Descentralización volvió a poner este debate en el centro. Su principal aporte fue insistir en algo que parece obvio, pero que el diseño institucional colombiano no ha resuelto suficientemente. La descentralización requiere correspondencia entre recursos, competencias y capacidades. No basta con asignar funciones a los municipios. Tampoco basta con aumentar transferencias. La pregunta es si cada entidad territorial cuenta con condiciones reales para cumplir lo que la ley le exige (DNP, Misión de Descentralización, 2024). El Acto Legislativo 03 de 2024 abrió una oportunidad al reformar los artículos 356 y 357 de la Constitución y ordenar un incremento progresivo del Sistema General de Participaciones hasta llegar al 39,5% de los ingresos corrientes de la Nación. Pero esa reforma solo podrá tener efectos reales si se expide una ley orgánica de competencias. Ya hubo un proyecto de ley de competencias, el 502 de 2025 Cámara, archivado por tránsito de legislatura. El gobierno actual decidió rehacer ese camino. Esa nueva propuesta deberá definir qué corresponde a la Nación, qué corresponde a los departamentos, qué corresponde a los municipios y qué debe gestionarse de manera compartida (Acto Legislativo 03 de 2024; Proyecto de Ley Orgánica 502 de 2025 Cámara). Si la nueva ley se formula únicamente como una discusión de recursos, se perderá una oportunidad histórica. Colombia necesita una norma que reconozca que sus municipios son profundamente distintos. No puede darse el mismo tratamiento institucional a una gran ciudad, a un municipio amazónico, a un municipio del litoral pacífico, a un municipio rural disperso, a una capital departamental de baja categoría o a un municipio afectado por el conflicto armado. La igualdad normativa, cuando desconoce desigualdades profundas, puede terminar reproduciendo la inequidad. Esto es especialmente claro en los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría. Muchos tienen bases tributarias débiles, catastros desactualizados, baja actividad económica, alta dependencia de transferencias, plantas pequeñas y dificultades para formular proyectos, actualizar instrumentos de ordenamiento territorial o acceder a regalías. No estamos simplemente ante municipios con “pereza fiscal”. Esa explicación resulta insuficiente. En muchos casos se trata de municipios a los que se les exige cumplir funciones sustantivas sin haber construido las condiciones para hacerlo (Bonet y Ayala, 2016; Delgado, Cárdenas y Fuentes, 2020). Por eso, la nueva ley debería partir de una pregunta básica. ¿Qué puede hacer realmente cada entidad territorial? A partir de allí debería definir qué competencias pueden ejercer directamente los municipios, cuáles requieren apoyo departamental o nacional, cuáles deben gestionarse asociativamente y cuáles exigen una estrategia previa de fortalecimiento institucional. La descentralización no puede seguir siendo una transferencia de responsabilidades sin capacidades. En este contexto se ha mencionado también una posible ley de experimentación territorial. Esa figura podría ser interesante si se diseña con cuidado. Experimentar no puede significar trasladar competencias ni convertir territorios en laboratorios sin recursos suficientes. Debería significar probar modelos diferenciados, con acompañamiento técnico, evaluación, financiación y reglas claras. Otro elemento que merece discusión es el papel de las gerencias de ciudades. Si estas figuras buscan coordinar proyectos estratégicos entre la Nación y las grandes ciudades, pueden entenderse como mecanismos de articulación. Pero si terminan sustituyendo o condicionando las decisiones de autoridades territoriales elegidas popularmente, la discusión cambia. Bogotá, Medellí